美国增加防务开支并不能买到“真正的安全”

美国2017财年防务预算达到二战结束以来的历史峰值，尽管如此，一些“鹰”派人士仍叫嚷着增加防务开支。站在美国的角度，俄罗斯、伊朗、恐怖主义等是其面临的主要威胁，但这些所谓的威胁真的是美国增加防务开支的理由吗？日前，美国进步中心高级研究员劳伦斯·J，科布刊发《美国真的需要增加防务支出吗？》一文，对此问题进行了深入阐述。

2017财年防务预算的争论 

奥巴马总统2017财年防务预算案的细节，没有得到多少共识。国会、专家围绕预算案争论不休，美国国防部到底应当把钱花在什么地方，是建设力量还是能力、是建设核力量还是常规战略、是备战还是投资……争论还涉及奥巴马总统的预算案金额是否太小。例如，五角大楼文职领导层声称，2017财年至少需要新增110亿美元来落实总统的国家安全战略，国会84名防务“鹰”派人士认为，基础防务预算应增加500亿美元，传统基金会主张支出基数提高750亿美元，兰德公司希望增加500亿美元，布鲁金斯学会则谋求再添300亿到400亿美元。

主张增加支出的人对预算案提出批评基于两大前提。第一，防务预算不足以支持美国应对当前威胁的军事战略。第二，防务预算在美国经济或联邦预算总额中所占的份额不够大。

五角大楼2017财年提出的基础预算请求为5280亿美元，超出预算上限约300亿美元。五角大楼还要求为海外应急行动(OCO)再添590亿美元。不是美国在中东和阿富汗的战争需要这笔钱，而是因为去年达成的预算协议明确规定,OCO账户余额不能低于一定水平，与打仗是否需要这么多钱无关。跟以往一样,2017财年，至少这590亿美元中的一半与战争无关。此外，政府要求为能源部的国防相关活动新增200亿美元预算。这笔钱将使国家核安全局能着手对美国的核武库进行现代化建设，还有80亿美元用于其他联邦机构的国防相关活动。于是,2017财年的防务预算总额达到约6100亿美元，

尽管国防部的资金请求数额不小，但预算案的批评者指出，2017财年防务消耗的国内生产总值(GDP)所占百分比相对较低，已从2010年的4.7%降到当前的3.3%，因此，2017财年应增加防务支出。这种推论在主张不断增加预算的人当中屡见不鲜。军方一直幻想把防务，支出与GDP挂钩，因为那意味着只要经济不衰退，防务经费就能年年增加。通胀率进行调整后的防务支出额证明，这种说法不过是耍花招而已。1986年罗纳德·里根总统在防务上花掉GDP的6%，其时GDP是4.9万亿美元，2015年奥巴马政府在防务上花掉3.3%CDP时，CDP总额按2016年不变美元计算，接近18万亿美元。

把任何一种可自由支配的开支与某种值得商榷的经济增长衡量标准，比如GDP的一部分联系起来，明显有问题。这促使一些人炮制理由不断扩大预算请求，根本无视威胁或战略。事实上，防务支出按2011年不变美元调整后,2010年达到二战结束后的历史峰值，那一年，奥巴马总统批准了7200亿美元的预算。这个拨款力度超过哈里·杜鲁门总统在1953年朝鲜战争巅峰时批准的4150亿美元，也超过了林登·约翰逊总统在越南战争巅峰时花掉的5220亿美元。即便是在实施《2011预算控制法》并推动“自动减支计划”后，美国的防务预算额仍超过紧随其后的七个国家的总和。而且，美国一国就占了全球防务开销总额的35%以上。

2014年，美国的防务花费比里根总统在冷战巅峰时的1986年花掉的还要多。接通货膨胀进行调整后，这两个政府分别花了5570亿美元和5560亿美元。必须指出的是，里根政府当时还在监管“三位一体”战略核力量的现代化，并与苏联进行军备竞赛。

奥巴马总统的防务开销总额，包括2017财年预算申请额在内共5.6万亿美元，已经超过乔治·W.布什总统整个任期内花在防务上的4.5万亿美元。过去15年，美国在防务上花费大约10万亿美元，这还没算国土安全部的预算，那笔钱又是每年400亿美元，也没算上800亿美元的情报开销。此外，还有不断飚升的老兵津贴，今年将达到1820亿美元，财政部摊付无资金储备的军人养老津贴，2017财年将接近800亿美元。

在这种情况下，主张增加国家安全预算金额的妄论不绝于耳。国防部2014年《四年防务评估报告》和白宫2015年《国家安全战略报告》，一贯把对美国利益的威胁说成是日益严峻的挑战。然而，只有对历史断章取义时才会认为这些威胁变得更加严峻，因为每个已确定的威胁，早在70年前就成为美国战略演算的一部分：俄罗斯在1947年被纳入，中国从1950年开始，朝鲜自1953年朝鲜战争结束开始，伊朗自1979年伊斯兰革命开始，全球恐怖主义自“9·11”开始。

一味的军事为先战略，不利于维护美国自身的利益，因为它会加剧紧张和不信任气氛，挑起军备竞赛，削弱其他可行性方案，比如外交、经济交往和制度建设。我们已多次指出，美国需要一份综合性国家安全预算案。 

美国面临的威胁知多少 

2017财年预算案粗略涉及一个重要领域：美国当前面临的威胁环境。要分析国防部提出历史高位经费申请的理由，就必须清楚美国面临的威胁。

俄罗斯。毫无疑问，2008年俄——格战争、2014年吞并克里米亚、对乌克兰东部民间武装的支持，以及入叙作战都是令人忧虑之源。然而，主张增加防务开支的人，把俄罗斯的这些行为宣传成对美国及其盟友生死攸关的威胁，则言过其实。俄罗斯对格鲁吉亚发动战争，起因于两块有争议土地（阿布哈兹和南奥塞梯）的地位问题和布什政府推动给予格鲁吉亚北约成员国资格：由于担心亚努科维奇下台后欧洲与乌克兰的关系更加紧密，俄罗斯吞并了克里米亚，并从军事上支持乌东部民间武装。这里一个不容忽视的共同点是：普京针对的都是弱小的苏联卫星国，这些国家既靠近俄边界又处西方的边缘。

北约国家齐声谴责俄罗斯的侵略行为，对其施以经济和外交制裁。但是，这个联盟内部一直缺乏意愿制订连贯的防御计划、扩大成员国军队的规模或聚力实现已定的防务目标。对此，前三任美国防部长都曾公开提出批评。长期以来，美国一直纠结于奥巴马总统所称的北约内部“搭便车”问题。对此，国防部预算不以为然。事实上，2017财年防务预算把欧洲安全保证倡议(ERI)的支出增加了三倍，达到34亿美元。在欧洲增派5000人的轮值部队会多多少少威慑普京的想法是荒谬的，因为现有的五万人一直都未达成这一目标。此外，国防部把ERI归入海外应急行动基金而不是列为基础防务预算的一部分，表明这部分支出不应在2017财年贯彻落实。

在叙利亚，俄罗斯投入大量经济、军事资源，短期内取得了成功，然而，一如美国花费数千亿美元扶持伊拉克和阿富汗的脆弱政府，俄罗斯也有可能把大量政治资本和金钱扔进一场看不到尽头的冲突中。西方防务规划者张口闭口谈威慑，但缺乏得力手段，是无法威慑一个军力强大的国家的。

俄罗斯不是苏联，普京也不是斯大林。普京的一系列行为让俄罗斯人振奋。美国——北约与俄罗斯开战是不会有赢家的，这种战争一旦爆发就难保不升级为核战争。因此，美国有责任继续寻找非军事途径来解决东欧局势问题。伊朗是通过接触、国际制裁和孤立三管齐下被带到谈判桌旁的，俄罗斯或许也可以这样。

中国。鉴于历史上的国家行为、可选择的军事方案和经济方面的顾虑，与中国开战比与俄罗斯开战还要匪夷所思。问题不在于中国是否会重振大国地位，而在于何时，这个时间节点似乎就是现在——中国现在想要打造一支与其世界地位相符的军队。

南海是世界上最重要的海上航道，目前，有九个国家和地区声称拥有南海的某些区域。中国虽然在南海的行动具有挑衅意味，却并不对美国的盟友和利益构成明确而现实的危险。在亚太维持强大的海军力量无疑是一项重要的政策，但通过解除对越南的武器禁运等政策增强盟国的能力，并设法通过外交途径解决争端（比如最终批准《联合国海洋法公约》），同样重要。

中国还是和平解决朝鲜半岛问题的关键。只有通过与中国合作，美国才有希望最终实现在该地区终结核扩散。正因为如此，贸易协定和“环太平洋”军演等，始终是维护和加强双边关系的主要驱动力。鉴于中国军事技术的成长和谋求抗衡美国的传统优势领域，如“反介入／区域拒止”(A2/AD)、网络和航空航天能力，这些领域应当成为美国相关部门今后研发工作的指南，但这不是2017财年进一步增加经费的理由。

中国不想打仗，尤其是因为像南海这样的领土问题打仗。中国在该地区与相关国家有大笔投资和贸易往来，中国比俄罗斯更加受制于它在世界经济中的地位。公开冲突对该地区每个国家都是毁灭性的——无论是经济损失还是人员伤亡。因此，发生冲突的可能性极小。这意味着单靠摆摆军事姿态，阻止不了中国致力于把自己打造成一支不容小觑的力量。鉴于其国土面积和经济规模，那个结果已成定局。中国在军事上的投资和对邻国的态度，受国内外许多因素的影响，这些因素都不受美国控制。但不让局势进一步升级，既是美国力所能及的，也是与其利益相符的。

朝鲜。就对美国及其盟友的威胁而言，朝鲜是个独特的案例。朝鲜先发制人实施打击的想法，无论是与其历史上的一贯表现还是与其弱势地位都不一致。虽然朝鲜可以用其现有的中短程弹道导弹和火炮摧毁韩国和日本的部分地区，但那样做无异于政权自取灭亡。要防止朝鲜的行动升级，中国可以发挥重大作用。

由于朝鲜屡次进行核试验，并有可能成功地将核弹头微型化装到其弹道导弹上，须慎重对待该国。朝鲜最近的核试验举动，招致俄罗斯和中国的谴责和公开施压。这份努力能否有效值得商榷，但事实证明，美国的威慑战略无助于制止朝鲜继续研制核武器，应当探索其他方式。

伊朗。伊朗核协议的达成，在降低大中东地区核扩散的可能性方面取得长足进步。然而，这份协议应被视为交易而非转变——伊朗同意该协议，缘于制裁严重损害了其经济。伊朗权力中心在国内维持仇恨的投入，比缓解对美紧张关系的投入要大得多，他们继续把美国描绘成伊斯兰革命的克星。

伊朗已经摆出架势，要在叙利亚和伊拉克的前途走向中发挥关键作用，而美国在这两个国家都有既得利益。伊朗和俄罗斯对叙利亚的经济和军事援助，为阿萨德政权注入新的力量，确保他会坚持到内战结束。在伊拉克，巴格达的什叶派政府更加依赖由伊朗支持的民兵和革命卫队顾问，来增援其在打击“伊斯兰国”斗争中萎靡的军事能力。在伊拉克和叙利亚的任何损失，都会危及该地区逊尼派——什叶派力量的均势和伊朗自身的安全。伊朗谋求把自己打造成一个不可或缺的国家。某种程度上，它成功了，但有迹象表明它犯了许多大国都会犯的错误：战线拉得过长。

随着叙利亚内战持续、“伊斯兰国”正被逐出它在伊拉克境内的据点，伊朗发现自己同时在两个国家打仗，或直接或通过代理。虽然伊核协议解除了某些制裁并解冻了大笔资金，但数月的油价低迷令伊朗的现金储备吃紧。跟俄罗斯一样，伊朗直接干预叙利亚局势，恐怕造成了贪多嚼不烂，它在叙利亚既要对付“伊斯兰国”，又要对付众多逊尼派代理势力，这些势力都在千方百计让阿萨德倒台。若美国希望恢复该地区的和平局面，就有必要在政治上与伊朗打交道。美国在其逊尼派盟友、伊朗、俄罗斯和阿萨德的利益之间寻求解决之道，不是在现有基础上向该地区增派美军，并在2017财年花掉200多亿美元。

全球恐怖组织。“基地”和“伊斯兰国”等恐怖组织，在军事对抗中茁壮成长。从历史纵向看，每当美国貌似为一个恐怖团伙撰写了墓志铭，就有另一个团伙在前者的灰烬中兴起。恐怖组织在全球各地的存在证明，一旦弱国（比如利比亚、索马里、也门、伊拉克、阿富汗和叙利亚）失去对领土的控制和丧失民众的信任会是什么后果。

“9·11”事件后的15年里，美国及其盟友已经在反恐战争中花掉了数万亿美元，付出成千上万人伤亡的代价，造成数百万人流离失所。然而，这些努力并未给解决极端主义问题带来多少希望。事实证明，无人机打击和特种作战突袭可以有效地置人于死地，但打击目标清单似乎看不到尽头。国防部明确表示，它打算放弃维稳行动。国防部2017财年预算案对平叛只字未提，充分说明，过去10年的失败已让军方回避平叛。

追根溯源，极端主义缘于其对专制政府的不满，涉及民族、部落、宗教、社会和经济多方面问题，“地狱火”导弹解决不了其中任何一个问题。这些问题因其复杂性和持久性，在外人看来无法根除。如今，无论是美国还是其他哪个国家，都没有意愿再度投入数十亿美元和数万名军人来处理这些无休止的冲突。美国不是唯一受这些危机影响的国家，它不能独立解决这些问题。与此同时，它的潜在合作伙伴各有各的打算，这往往难以营造一个良好的安全氛围（沙特和土耳其对叙利亚境内的伊斯兰分子进行资助）。 

不可能“买”到真正的安全 

如今，美国的相关防务花费已达二战结束以来的最高点。这是在没有哪个威胁能以军事手段彻底解决情况下的支出。近期，美国不大可能与俄罗斯或中国开战，朝鲜不会被更多的军事演习或不断派驻的军队吓倒，伊朗不大可能攻击以色列或美国在该地区的其他盟友，全球恐怖组织或许会受到美国炮火的重创，但无论增加多少武力，它们的存在原因都不会消失。

显然，美国在安全问题上进退两难：它建立了一个全球性的联盟网络，在世界各地永久性驻军，美国的11届总统各以自己的方式努力打造二战结束后的世界秩序，在一切可能的地方创造或促进民主，建立国际机构，维护亿万人的安全。这符合美国的利益。然而，承担这些责任和义务是有代价的，政策制定者们未能料到这些代价意味着什么。

冷战已成往事。“单极”时代如果说真的曾经存在，也已经一去不复返。美国必须顺势而动，确定如何最有利地维护过去70年的成果，并在现有基础上加以改进。此外，还要打击那些阻碍建立秩序的非传统策略。强化美国和盟友的网络安全系统、关注卫星通信和国家电网等关键基础设施、调研信息战，都是应做之事。坦克和核弹在现代世界没有多少用处，与任何一个实力接近的国家打一场常规战争的可能性都极小。敌对或不友好国家谋求通过非对称手段来对抗美国，对此，防务预算给予了恰当的关注，然而，大部分钱花在了国防部感觉最舒坦并得到政界支持的方面。这里还须说明的是，增加防务预算会占用其他重要领域的经费，比如基础设施、教育、就业和清洁能源。这一点，2010年我们就曾指出。

简言之，美国不可能买到真正的安全，再多的钱也永远不能消除恐惧。美国需要能正视世界本来面目的领导力，而不是安于现状，不愿面对变化的世界。美国的战略要认识到其力量受到的制约和局限，它要开发除了空袭和地面部队以外的其他可选方案，采用最有可能实现预期效果的手段。当前的全球趋势清清楚楚地表明，军队解决问题的效用是有限的。华盛顿必须认清这一事实，运用美国人的聪明智慧解决这些看似棘手的问题，而不是靠在防务上花更多的钱。

（资料来源：世界军事）